La rápida alza del precio de los alimentos en 2010 hizo temer que se repitiera la crisis de 2007-2008 con los consiguientes peligros de creciente inseguridad alimentaria, inflación rampante de esos precios y disturbios civiles. Afortunadamente, los peores temores no se materializaron, pero los precios altos y volátiles de los productos básicos agrícolas hoy son norma y ponen en jaque la capacidad de consumidores, productores y gobiernos de encarar las consecuencias. La volatilidad y la forma de afrontarla ocuparon un lugar destacado en el orden del día del G20 y el pasado mes de junio, los ministros de agricultura acordaron un plan de acción. Ahora bien, ¿por qué aumentó la volatilidad y qué consecuencias tiene? ¿Qué hacer para reducirla?
Precios internacionales más altos y volátiles
Por muchos años, los precios reales de los productos básicos agrícolas siguieron una tendencia a la baja con breves picos ocasionales y depresiones de larga duración. A partir de 2000, esa tendencia desapareció y los precios se volvieron cada vez más volátiles. Entre finales de 2006 y mediados de 2008 alcanzaron el nivel más alto en 30 años, en 2009 bajaron drásticamente por la recesión mundial y entre fines de 2010 y principios de 2011 recuperaron los picos de 2008. Por el momento, se prevé que se mantendrán por encima de las tendencias habituales y, a mediano plazo, seguirán siendo volátiles.
La tendencia bajista de antaño obedecía al supuesto de que gracias a mejoras técnicas, el rendimiento y la producción aumentarían más rápido de lo que aumentaría la demanda a raíz del crecimiento económico y demográfico. Recientemente, los mercados se contrajeron por el enlentecimiento de la inversión y el crecimiento de la oferta mientras que la demanda siguió creciendo rápido y reduciendo las existencias a niveles alarmantes. A su vez, las altas tasas de crecimiento económico de las economías emergentes aumentaron la demanda de productos básicos y otros productos agrícolas como los utilizados en la producción de biocombustible; esta última vincula más estrechamente los precios y mercados agrícolas con los mercados de energía y los volátiles precios del petróleo.
Visto que la oferta y la demanda de productos agrícolas no son elásticas a corto plazo hay que hacer amplios ajustes de precios para despejar los mercados, en particular, allí donde las existencias son escasas. El aumento y la creciente volatilidad de los precios actuales obedecen a factores clave como choques climáticos en los principales países productores y exportadores que coinciden con bajos niveles de existencias. Ahora bien, ese aumento fue exacerbado por el estrechamiento de vínculos entre los mercados energético y agrícola junto con la ‘financialización’ de los mercados de productos básicos agrícolas que también estrechó los vínculos entre el precio de esos productos y el precio de los activos financieros. La especulación no genera movimientos de los precios agrícolas, pero puede exagerar la magnitud y duración de los mismos. Las medidas de política comercial que aplican algunos países también exacerbaron la volatilidad. Las restricciones a las exportaciones que impusieron grandes exportadores para salvaguardar el suministro de los mercados nacionales y mantener bajos los precios en el país contribuyeron a que los precios internacionales se dispararán.
La importancia de la volatilidad
Los pobres son quienes más sufren porque la alimentación suele insumirles el 75% de sus ingresos. Se calcula que a causa de los altos precios de 2007-2008, el hambre atenazó a otros 80 millones de personas. El impacto negativo del aumento y la volatilidad de los precios de los alimentos en los consumidores salta a la vista, pero ¿qué impacto tienen en los productores y exportadores agrícolas? En principio, el aumento de los precios debería ser beneficioso para ellos. Si los ingresos generados por esos precios más altos están exentos de impuestos y van a parar a los productores deberían servir de incentivo de financiación para aumentar la inversión y generar una respuesta positiva de la oferta, pero en la práctica no es así. El precio de los insumos, en particular el de fertilizantes derivados del petróleo, puede aumentar más rápido que el precio de la producción privando de ganancias a los productores y las limitaciones del lado de la oferta impedirles capitalizar gracias a los precios más altos. Además, la volatilidad de los precios trae aparejados incertidumbre y aumento del riesgo, lo que deteriora la inversión.
Los gobiernos deben garantizar que no se desaprovechen tales oportunidades de aumento de los ingresos y crecimiento de las exportaciones. A tales efectos, han de crear un entorno propicio que apoye la canalización del aumento de ingresos del productor en inversión y crecimiento, pero eso puede ser incompatible con imperativos políticos como defender la seguridad alimentaria y controlar la inflación. Los subsidios focalizados para insumos, las inversiones en infraestructura productiva como el riego y el almacenaje, la gestión del riesgo, la investigación y la extensión cumplen una función, pero tienen un alto costo presupuestario. Allí donde las exportaciones de productos básicos agrícolas son considerables, la volatilidad de los precios en los mercados internacionales puede transmitirse a los ingresos del Estado y el resto de la economía. Además, muchos exportadores de productos básicos agrícolas, en particular aquellos de los países menos adelantados, son importadores netos de alimentos, por lo cual, la subida de los precios agrícolas internacionales puede empeorar la balanza de pagos y hacer peligrar las reservas de divisas, así como alimentar la inflación nacional y aumentar los gastos presupuestarios para proteger a los consumidores pobres. La gestión micro y macroeconómica frente a la volatilidad internacional de los precios de los productos básicos plantea problemas sin parangón a los exportadores agrícolas de los países en desarrollo.
La información y la transparencia pueden reducir la volatilidad
La experiencia sugiere que es problemático intervenir en los mercados internacionales para estabilizar los precios. Las existencias reguladoras, por ejemplo, conllevan costos importantes para defender precios objetivos y la gestión eficiente de las mismas requiere superar varias dificultades prácticas y de información. Los subsidios y mandatos sobre biocombustibles que utilizan algunos países también fueron criticados porque aumentan los precios en los mercados internacionales al desviar el suministro de determinados productos básicos a dicha producción. También se reclamaron políticas más flexibles que tengan en cuenta el impacto en la disponibilidad y los precios, sobre todo del azúcar, el maíz y las semillas oleaginosas.
Igualmente polémica es la cuestión de saber si habría que reglamentar los mercados de futuros para limitar la medida en que pueden exagerar los movimientos de precios. Esos mercados desempeñan un papel crucial en el descubrimiento de precios, la gestión del riesgo y la provisión de liquidez, pero tenemos que ser cautos debido a la fragilidad de la base de datos. Hacen falta datos comerciales completos que permitan a participantes y órganos reguladores obtener información sobre la frecuencia y el volumen de las transacciones para descubrir qué factores determinan los precios de los productos básicos.
Muy pocos están de acuerdo en regular los mercados de futuros, pero hay un amplio consenso sobre la necesidad de una mayor transparencia. Y lo mismo sucede con los mercados físicos. La volatilidad es exacerbada por la falta de información precisa sobre la oferta, la demanda y la situación de las existencias internacionales. Una mayor información sobre los mercados mundiales y una mayor transparencia reducirían la incidencia de las rápidas alzas de precios que obedecen al pánico como sucedió en los mercados del arroz en 2008. Asimismo, permitirían nutrir y coordinar mejor las decisiones políticas para evitar que las respuestas de cada país aumentaran aún más la volatilidad de los precios internacionales.
Las restricciones a la exportación que imponen los grandes exportadores son particularmente dañinas y las reglas comerciales que rigen las medidas de exportación bastante endebles. Por lo tanto, no es sorprendente que mejorar la información y la transparencia de los mercados sea un elemento clave del Plan de Acción del G20. Si bien la volatilidad de los precios no se puede eliminar, la mejor información y la mayor transparencia que ofrece el propuesto Sistema de Información de Mercados Agrícolas contribuirán a eliminar algunas de sus fuentes.